黨和國家機構改革方案出臺

馬嘯 馬嘯


改革開放以來機構改革示意圖 改革開放以來機構改革示意圖 圖片來源 圖片來源： ： 網易新聞 網易新聞


2018年3月，十三屆全國人大會議前后出臺了黨和國家機構改革方案，方案分為八個方面，分別涉及黨中央機構（20條）、人大機構（3條）、國務院機構（22條此前公布、1條新公布）、政協機構（3條）、行政執法體制（5條）、跨軍地（6條）、群團（無具體條目）、地方機構（無具體條目）。
其中，黨中央機構改革具體調整情況如下：1、組建國家監察委員會。不再保留監察部、國家預防腐敗局。2、組建中央全面依法治國委員會。中央全面依法治國委員會辦公室設在司法部。3、組建中央審計委員會。中央審計委員會辦公室設在審計署。4、中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組改為委員會。5、組建中央教育工作領導小組。中央教育工作領導小組秘書組設在教育部。6、組建中央和國家機關工作委員會。不再保留中央直屬機關工作委員會、中央國家機關工作委員會。7、組建新的中央黨校（國家行政學院）。將中央黨校和國家行政學院的職責整合，組建新的中央黨校（國家行政學院）。8、組建中央黨史和文獻研究院。不再保留中央黨史研究室、中央文獻研究室、中央編譯局。9、中央組織部統一管理中央機構編制委員會辦公室。10、中央組織部統一管理公務員工作。不再保留單設的國家公務員局。11、中央宣傳部統一管理新聞出版工作。12、中央宣傳部統一管理電影工作。13、中央統戰部統一領導國家民族事務委員會。14、中央統戰部統一管理宗教工作。不再保留單設的國家宗教事務局。15、中央統戰部統一管理僑務工作。不再保留單設的國務院僑務辦公室。16、優化中央網絡安全和信息化委員會辦公室職責。17、不再設立中央維護海洋權益工作領導小組。有關職責交由中央外事工作委員會及其辦公室承擔。18、不再設立中央社會治安綜合治理委員會及其辦公室。有關職責交由中央政法委員會承擔。19、不再設立中央維護穩定工作領導小組及其辦公室。有關職責交由中央政法委員會承擔。20、將中央防范和處理邪教問題領導小組及其辦公室職責劃歸中央政法委員會、公安部。
本次黨和國家機構改革是一次歷史性的改革事件，引發了社會各界的關注和討論。本期校報，我們有幸邀請到北京大學中國政治學研究中心的馬嘯老師來分享他對此次改革的觀察和思考。
馬嘯老師認為：首先，本次機構改革最突出的特點是加強黨的領導。從三中全會的《決定》中就可以看出，此次黨和國家機構改革，目的就是要在黨的統一領導下協調行動、增強合力，黨的作用就是總攬全局、協調各方。這和過去一段時間里黨的領導弱化現象有關。這種現象不符合治理體系和治理能力現代化的要求，不足以解決新時代的社會主要矛盾，也不足以滿足完善市場經濟體制。于是，需要靠深化黨和國家機構改革來完善黨的領導體制機制，實現黨的全面領導。
在這一根本目標下，改革對很多黨政部門進行了精簡和整合。比如由中央宣傳部來統一管理新聞出版工作，劃入國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理和電影管理職能。再比如由中央統戰部來統一領導國家民族事務委員會、統一管理宗教工作和僑務工作，取消國家宗教事務局、國務院僑務辦公室。精簡后，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個，可見精簡力度很大。
此番機構精簡和整合有很多益處。從縱向上說，有利于黨的方針政策落實和目標實現。不同組織往往會產生不同的組織傳統、偏好和利益，在不同系統內運作的黨和政府部門也是如此。黨政機構合并或合署辦公以后，由黨中央統一領導，可以使得信息傳遞更加順暢，黨的目標貫徹落實渠道更加通暢。從橫向上說，促進了各部門的協調。一般而言，加強組織間橫向聯系的方式包括設置協調人、協調小組或協調部門。本次改革更進一步，通過改變部門界限來實現管理事務和人員上的整合。這有利于避免部門之間“扯皮”（推卸責任或爭奪利益），解決部門間的合作難題，減小協調成本。
“本次改革的影響不僅局限于中央黨政機關內部，也會對地方黨政機關起到輻射和帶動作用。”馬嘯老師告訴記者。
從央地關系而言，便利了地方政府辦事。審批就是一個典型的例子。地方政府很多新建項目的審批權由中央政府掌握。以前的局面是，地方政府為了新建一個項目，需要跑多個中央機關部門。這次自然資源部的建立，整合了原先地方項目建設中與國土資源、城鄉建設、環境保護等有關的職能，將為地方政府開展項目提供便利。這和目前有些地方政府推行政務一體化能夠便利企業和群眾辦事是一個道理。
從地方層面而言，要求地方機構改革跟進，會形成一個整體上重塑政府的局面。改革存在中央-地方聯動機制，中央發揮示范效應，地方機構改革跟進，遵循集權與分權相結合、黨政整合、精簡高效的原則。在機構設置上，省市縣各級涉及黨中央集中統一領導和國家法制統一、政令統一、市場統一的機構職能要基本對應，同時允許各地各層級根據自身特點在規定限額內因地制宜設置機構和配置職能；統籌設置黨政群機構，探索和加強黨政機關合并設立或合署辦公。在人員控制上，強化機構編制管理剛性約束，堅持總量控制，嚴禁超編進人、超職數配備領導干部。在改革時間上，地方機構改革方案需要分級上報備案，所有地方機構改革任務在2019年3月底前基本完成。同時，地方政府被賦予一定的自主權，可以在改革方向上進行多方面的探索。有利于創新治理模式的出現。地方政府間也會存在相互學習、模仿和競爭的傾向，有利于較優模式的傳播擴散。
地方政府面對的對象是廣大市場主體，這就使得包括企業、普通民眾等在內的主體能享受改革的成果，擴大了改革的社會影響范圍。
以歷史比較的視野觀察，本次改革是對2008年以來政府機構改革思路的延續和深化。一方面，繼承了大部制改革的思路，對國務院部委進行整合。比如組建文化和旅游局，統一管理文化和旅游業，不再保留文化部和國家旅游局。比如重新組建科學技術部，整合原來科技部和國家外國專家局的職能。再比如組建國家市場監督管理總局，不再保留國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局。另一方面，本次改革的范圍不僅限于國務院，而是把黨政軍群都納入改革范圍，是一次更為全面更為徹底的改革。
從國際比較的視野來看，本次改革在凸顯中國特色的同時也借鑒了國際經驗，是國際政府改革潮流的一種體現。組建退役軍人事務部就很值得一提。退役軍人事務部承擔著重要的職能，退伍軍人重返社會、融入社會不僅是某一特殊群體的問題，也是國家和社會的問題。安置退役軍人一直是一個棘手問題。大量的轉業安置退役軍官，必然會擠占地方政府和其他機關的編制，而市場化的企業在接受指令性安置的退役士兵時候也經常叫苦不迭。而且政策不完善，部門協調不利等多重因素會造成許多退伍軍人對于安置現狀產生不滿。退伍軍人安置難，不僅影響退伍軍人群體，也會給現役軍官們帶來種種困擾，不利于吸引未來的潛在的青年征兵入伍，不利于形成尊崇軍人的社會風氣，最終會危害社會穩定和國家安全。其實國外早已存在類似的機構。比如早在1989年，美國就成立了“美國退伍軍人事務部”（United States Department of Veterans Affairs，VA），為美國退伍軍人及家屬提供傷殘賠償金、養老金、教育、住房貸款、人壽保險、職業康復，遺屬福利、醫療福利和安葬等一系列福利和待遇。又如在蘇聯解體之后不久，俄羅斯就成立了聯邦軍人社會問題委員會，負責對退役軍人事務管理工作進行協調。中國此次組建退役軍人事務部，也是在應對本國問題參考國際經驗時的一次創新。此外，精簡機構是各國改革的一大主旋律。比如早在2001年，日本就本著克服行政治理中的“部分主義”，精簡整合內閣的目的，進行機構改革，從一府（總理府）22省廳精簡為一府（內閣府）12省廳。精簡機構有利于減少冗員，削減不必要的政府開支，避免人浮于事，提高行政效率。
最后，政府機構改革也會對政治學理論的發展產生影響。馬嘯老師說，改革的進程和效果會使我們聯想到政治學中關于“國家能力”這一重要概念。比起機構改革這種形式上的變動，我們更關心實質上的國家能力會發生什么變化。邁克爾·曼提出了國家強制力（despotic power）和建制力（infrastructure power）的經典劃分。強制力是指國家精英不需要與社會群體制度化協商而自主行動的權力，建制力是指國家穿透（penetrate）社會，并執行政策決策的能力。機構改革后國家的強制力和建制力會發生什么變化？中央的權威是否得到強化？基層政府的辦事能力是否提高？如果是，是通過什么方式來實現的？是否會改變以前的權力基礎而建立新的權力基礎？這些問題都值得我們深入思考。但目前機構改革方案才剛出臺，還缺乏具體的可供觀察的行為和結果，我們還難下定論，需要對此進行持續關注。